Accordo Quadro Anci Conai: “chi ha i soldi ha vinto” ?

Il nuovo Accordo Quadro tra ANCI (Associazione nazionale dei Comuni italiani) e Conai (Consorzio nazionale imballaggi) per il ritiro della raccolta differenziata (RD) dei diversi materiali di imballaggio effettuata dai Comuni è stato sottoscritto lo scorso aprile 2014.
L’accordo in vigore, il quarto, regolerà per il quinquennio 01/04/2014-31/03/2019 l’entità dei corrispettivi da riconoscere ai Comuni convenzionati a fronte dei “maggiori oneri” ovvero (una parte) dei costi da essi sostenuti per l’effettuazione della raccolta differenziata dei rifiuti da imballaggio.
Insieme alla “parte generale” dell’Accordo, sono stati sottoscritti anche gli allegati tecnici relativi alle filiere dell’alluminio, dell’acciaio, della carta/cartone, del legno e del vetro rappresentate rispettivamente dai Consorzi CiAl, Ricrea, Comieco, Rilegno, Coreve.
I corrispettivi economici riconosciuti ai Comuni per il conferimento della raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio delle filiere prima citate hanno avuto un incremento medio del 17%, con un 20% per il vetro. Per capire quale sia il peso dei diversi materiali e dei relativi consorzi nella determinazione del valore economico dei corrispettivi erogati ai Comuni, prendiamo il dato del 2013.
Dell’importo complessivo corrisposto pari a 341.146.819 euro il 57,68% è rappresentato dalla plastica, il 24,3% dalla carta , il 13,62% dal vetro, il 3,88% dai metalli e lo 0,52% dal legno ( Figura 10).

La trattativa riferita invece ai rifiuti di imballaggio in plastica è stata chiusa da Anci e Conai il 6 ottobre 2014 con la sottoscrizione dell’Allegato Tecnico Plastica. La filiera della plastica (Consorzio Corepla) rappresenta da sempre il più complesso dei tavoli tecnici e quantitativamente il più rilevante (vale più della metà dei corrispettivi per i Comuni) come racconta in questa intervista di Eco dalle Città, Paolo Foietta, responsabile per Anci della delegazione che ha condotto le trattative per la chiusura di quest’ultimo Allegato tecnico.
L’Allegato tecnico che completa l’AQ siglato in aprile, presenta alcune novità rispetto al precedente, a cominciare dal sistema di calcolo dei corrispettivi, che abbandona il vecchio modello a fasce per un metodo che computa solo gli imballaggi in plastica effettivamente conferiti, mentre gli oneri di separazione e recupero della frazione estranea sono a carico del Comune convenzionato come racconta il Presidente di Corepla in questa intervista. Per gli imballaggi di plastica l’incremento dei corrispettivi è pari al 10,6% rispetto al 2013 quando sono stati riconosciuti ai comuni poco meno di 197 milioni di euro. Tratteremo prossimamente delle novità contenute sia nella parte generale dell’AQ che negli allegati, collegandoci eventualmente a pareri o contributi tecnici che usciranno, o sulla base di osservazioni raccolte da altri soggetti interessati dall’accordo.
Partiamo con questo primo post del 2015 con alcune considerazioni generali che si riallacciano alle proposte più importanti che come associazione Comuni Virtuosi, (ACV) avevamo portato all’attenzione dell’Anci e di tutti i Comuni italiani in vista del rinnovo dell’AQ.
Tali proposte sono state presentate nel giugno del 2013 all’interno di un Dossier redatto con ESPER per fare luce su quegli aspetti contenuti nei precedenti accordi che si sono rivelati penalizzanti per gli Enti locali, e non solo. Nonostante l’impegno profuso da parte dei rappresentanti dell’Anci ai tavoli tecnici prima (dove abbiamo partecipato come ACV nella fase preliminare) e di trattativa poi, ci spiace rilevare che l’accordo raggiunto non rappresenta quel cambio di passo necessario e urgente che avevamo invocato, e sperato. Se quanto hanno portato a casa i Comuni (dopo una trattativa serrata e impegnativa), rappresenta il massimo del risultato ottenibile dal tavolo di trattativa Anci Conai, va preso atto che è necessario intervenire sul contesto per cambiare alcune regole del gioco nelle opportune sedi. Le condizioni stabilite dall’AQ, così come il modus operandi del sistema Conai, vanno ad influenzare “nel bene e nel male” non solamente il servizio pubblico di gestione dei rifiuti, ma anche il mercato, le scelte industriali, i comparti economici del recupero e del riciclo, le politiche nazionali di prevenzione e gestione dei rifiuti, ecc.

INCREMENTI “SIGNIFICATIVI” DEI CORRISPETTIVI
Per definire se si è di fronte ad incrementi significativi dei corrispettivi si dovrebbe prima contestualizzarli (significativi per quale parte e rispetto a cosa). Se vi si guarda dalla prospettiva del Conai (come ente di diritto privato senza scopo di lucro), l’importo dei corrispettivi andrebbe relazionato all’importo complessivo che il sistema Conai incassa annualmente per svolgere la sua missione e mantenere la sua struttura. Certo è, che dal punto di vista dei Comuni, gli aumenti dei corrispettivi contenuti nel nuovo accordo non possano essere considerati “significativi”. Molto semplicemente poiché continuano a essere largamente insufficienti a coprire i costi della raccolta differenziata (RD) degli imballaggi. I corrispettivi erogati ai Comuni dal Conai, come hanno dimostrato alcuni studi effettuati sull’anno 2012 (1), arrivavano a coprire una quota pari a circa un terzo dei costi sostenuti dai Comuni. Da una proiezione invece effettuata a livello nazionale sulla base di dati rilevati presso 5 Consorzi piemontesi (che praticano una gestione unitaria del servizio di raccolta che garantisce maggiori economie di scala) si è ottenuto quanto potrebbe costare la RD degli imballaggi a livello nazionale. Tale costo ammonterebbe a circa 1 miliardo e 600 milioni includendo il legno per cui si può stimare un costo di almeno 100 milioni di euro. Il che significa 6 volte di più di quanto riconosciuto dal Conai ai Comuni nel 2011. La proiezione è stata compiuta sulla base del costo medio di raccolta a livello procapite per i principali materiali da imballaggio nei comuni dei cinque consorzi (1).

Anche considerando gli incrementi dei corrispettivi prima citati che porteranno a “oltre 400 milioni” l’importo complessivo  (nel 2013 sono stati 341.146.819 euro) non si arriverebbe ancora a coprire neanche la metà di quanto i comuni spendono. Rimane purtroppo quanto mai di attualità la rilevazione fatta nel 2008 dall’Antitrust con il rapporto IC26 : la RD degli imballaggi “ è una risorsa economica che i Comuni italiani non riescono a sfruttare e che potrebbe invece, con un opportuno ricorso al mercato, garantire ai cittadini un servizio di raccolta migliore e tariffe più basse”. La situazione finanziaria degli enti locali è nel frattempo ancora peggiorata con costi per la gestione dei rifiuti in costante aumento (2), e i continui tagli dei trasferimenti da stato e regioni.

Senza risorse diventa impossibile garantire livelli minimi di servizi per i cittadini e raggiungere gli obiettivi di intercettazione e di riciclo di materia previsti dall’Europa e dalla Normativa Italiana. Nonostante ciòè caduta nel vuoto la richiesta perorata nel nostro Dossier di lasciare ai comuni la propietà e i proventi derivanti dalla vendita dei materiali, che hanno fruttato ai Consorzi negli ultimi anni circa 180-200 milioni di euro all’anno.
Se i Comuni rappresentati dall’ANCI non sono riusciti dal 1999 ad oggi a far valere le proprie ragioni nella trattativa per l’AQ, il Conai non ha avuto difficoltà a difendere i propri interessi e ad ottenere della politica centrale un innegabile sostegno. Attraverso le modifiche apportate in due tempi al D.lgs 22/1997  che metteva a carico del Conai la copertura integrale dei costi per la RD degli imballaggio conferiti al servizio pubblico, si è “spianata la strada” al Conai che ritiene di non dover pagare per intero tali costi. Secondo il consorzio i corrispettivi versati ai comuni come “maggiori oneri” sono dovuti per coprire solamente la differenza fra il costo di raccolta di ogni frazione differenziata di imballaggio e il costo della raccolta dell’indifferenziato. (3)

Questa interpretazione non trova invece applicazione negli altri contesti europei dove i sistemi di raccolta e di recupero degli imballaggi si accollano per intero i costi di raccolta degli imballaggi (Germania, Austria) oppure parzialmente a fronte però del riconoscimento del valore di mercato dei materiali agli enti locali. In Francia i costi vengono rimborsati parzialmente ai Comuni nella misura dell‘80%. Tuttavia questi ultimi  ritengono che i contributi che ricevono coprano circa il 55% e sono pronti a dare prossimamente battaglia.(4)
Come se già non bastasse ricevere insufficienti risorse i Comuni si trovano a dover cedere gratuitamente gli imballaggi ai Consorzi. Anche quando raccolti con largo impiego  di risorse proprie, come abbiamo visto. Nulla di conclusivo è stato intrapreso ad oggi per rivedere i termini di queste “regalie”, anche dopo che il rapporto dell’Antitrust IC26 prima citato avesse sottolineato come le somme riconosciute ai Comuni ai sensi dell’Accordo Anci-Conai sono da intendersi come corrispettivi dovuti per le attività di raccolta su suolo pubblico poste in essere dagli enti locali, (finanziate dall’importo complessivo del CAC), e non andassero in alcun modo intesi quali prezzo per la cessione dei rifiuti da imballaggio presi in carico dai Consorzi. Ove si mantenesse la proprietà in capo ai Comuni, questi potrebbero direttamente contrattare con i soggetti riciclatori eventualmente interessati la cessione dei rifiuti. Questi introiti hanno determinato invece un enorme avanzo di bilancio del sistema Conai che nel 2011 è arrivato a 317 milioni di euro. Dal 2012 i consorzi di filiera del Conai stanno attingendo invece a questi fondi di riserva per ripianare i disavanzi di bilancio.
Eppure poter disporre dei materiali raccolti, o almeno dei proventi, potrebbe motivare enormemente gli Enti locali e i loro cittadini a fare una raccolta differenziata orientata al riciclo contribuendo al tempo stesso alla creazione di occupazione locale (non delocalizzabile) nell’indotto del riciclo di prossimità. Con il contributo dei Comuni  (e altri enti territoriali)  accompagnati dei necessari interventi a livello legislativo e organizzativo,  si potrebbe partire in relativamente poco tempo. I provvedimenti necessari sono già noti: si tratta di incentivare l’eco-design degli imballaggi, il riciclo rispetto all’incenerimento, l’utilizzo di materia prima seconda (invece che vergine) e rimuovere gli ostacoli attuali che impediscono una veloce transizione verso concrete applicazioni di economia circolare.
Se invece nulla cambierà nel prossimo futuro, e gli scenari positivi in termini di occupazione e vantaggi per l’ambiente descritti all’interno di studi come L’Italia del Riciclo oppure Ricadute occupazionali ed economiche nello sviluppo della filiera del riciclo dei rifiuti urbani, rimarranno puro esercizio accademico, più di qualcuno comincerà, giustamente, a sentirsi preso in giro. Nelle prossime puntate affronteremo, sempre seguendo il filo degli argomenti e proposte contenute nel nostro Dossier, il tema del CAC ( contributo ambientale Conai), e gli obiettivi di recupero e riciclo degli imballaggi.

NOTE
(1) Pag. 16-18 Dossier ACV – Pagina dedicata del sito 
(2) Dal Rapporto Stati Generali Green Economy 2014 : in 5 anni si è verificato un aumento del 18 % per la gestione del rifiuto indifferenziato e del 7% per i rifiuti differenziati (ISPRA). Secondo il Dossier Rifiuti 2014 di Cittadinanzattiva il costo delle bollette relative ai rifiuti è aumentato del 16% dal 2012 al 2014.
(3) Pag.9 Dossier ACV – Nel 2006  il ministro Matteoli modifica la definizione, prevista dal precedente D.lgs 22/1997, relativa all’obbligo a carico del Conai di copertura integrale dei «costi per la raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio conferiti al servizio pubblico». Con il Dlgs 152/2006 art. 221, comma 10,  vengono infatti posti in carico ai consorzi Conai  solo “i costi per gli oneri aggiuntivi relativi alla raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio conferiti al servizio pubblico per i quali si richiede al CONAI o Consorzi di filiera di procedere al ritiro”. Una lettura in combinato con il comma 11 dello stesso art. 221, che recita “la restituzione di imballaggi usati o di rifiuti di imballaggio, ivi compreso il conferimento di rifiuti in raccolta differenziata, non deve comportare oneri economici per il consumatore” dovrebbe poter sancire  l’obbligo di non porre in carico ai cittadini (e quindi ai Comuni), i costi della RD degli imballaggi. Nel 2008 tra le modifiche al D.lgs 152/2006 durante il ministero Pecoraro Scanio viene sostituita la frase che poneva a carico dei produttori ed utilizzatori, «i costi per gli oneri aggiuntivi» con la nuova definizione di « corrispettivo per i maggiori oneri…». Da qui ha origine  l’interpretazione da parte del Conai di non dover pagare per intero i costi di RD degli imballaggi.
(4) Pag. 3 Dossier ACV. I Comuni francesi sostengono che i contributi di Eco-Emballages (il corrispettivo del nostro Conai)  coprono solamente il 55% dei costi da loro sostenuti e promettono di dare battaglia al rinnovo del prossimo accordo a fine 2015. Nel 2012 hanno ricevuto  549 milioni di euro.